REGULACIONES
AERONAUTICAS
Introducción
Desde su nacimiento la industria de la aviación ha sido una de las mas desarrolladas, con marcada aceleración en las últimas décadas. El futuro se prevé con mayor progreso aún, basado en nuevas tecnologías y como respuesta a las necesidades de transporte de pasajeros y carga de un mundo con densidad poblacional en continuo crecimiento. Ya no sería realista imaginar la actividad humana sin la existencia del medio aerocomercial. Leonardo da Vinci y demás pioneros estuvieron bien inspirados cuando intuyeron la necesidad y las posibilidades que brinda el modo aéreo hasta entonces reducido al mitológico vuelo de Icaro.
Al igual que toda innovación trascendente la aviación generó una legislación adecuada para ordenar su progreso y prevenir efectos no deseados, principalmente los numerosos accidentes que plagaron las primeras épocas. Como la industria y las actividades aéreas incidieron preponderantemente en jurisdicción de los Estados Unidos, su ordenamiento jurídico trató de acompañarlos. Lo mismo sucedió con posterioridad en otros países que tuvieron muy en cuenta la experiencia americana a la cual se referirá sintéticamente esta breve nota.
La primera observación es que la ley - luego de los tímidos pasos iniciales- fué cambiando para ponerse a tono y siguiendo la rápida sucesión de los avances tecnológicos incorporados a la industria aeronáutica. La innata dinámica del vuelo mecánico que une puntos geográficos bajo distinta jurisdicción produjo situaciones controversiales donde afloraron los llamados "conflictos de la ley", casos donde debe dirimirse cual es la ley que debe aplicarse, si es la de un estado o la del otro. Los puntos siguientes se limitarán a contados aspectos de legislación americana de aviación comercial y de aviación general (privada, deportiva, experimental). La aviación militar se guía por reglas independientes y usualmente emplea un espacio aéreo específico para vuelos militares.
Reseña
histórica de la aviación y
supervisión oficial
Tanto los hermanos Wright como otros pioneros fabricantes de aviones diseñaron, construyeron y pilotearon sus máquinas voladoras con absoluta libertad de acción. También les era discrecional ceder los mandos del avión a cualquier corajudo que se animara a subir. No había restricciones. Nada de esto cambió por las dos primeras décadas a partir del primer vuelo homologado de Orville Wright en Kitty Hawk (Carolina del Sur) el 17 de Diciembre de 1903. La Primera Guerra Mundial puso bajo la lupa las innegables capacidades potenciales y prácticas del empleo del avión como medio bélico. La construcción de aeronaves recibió un gran apoyo gubernamental complementado por adelantos técnicos que permitieron producir aviones cada vez mejores.
Todavía pasó cierto tiempo luego de la Primera Guerra Mundial sin que la actividad aérea fuera oficialmente supervisada en los Estados Unidos. Recién al finalizar la década de 1920 el gobierno americano comenzó a regular rudimentariamente unas pocas actividades de la industria y operaciones de la aviación civil.
Como los accidentes aéreos se repetían en forma alarmante, y frecuentemente eran consecuencia de fallas de pilotaje, en 1938 se estableció el requerimiento de una licencia oficial para volar un avión. Hasta entonces cualquiera podía montar un aeroplano con la misma temeridad del aprendiz de jinete que se le anima al fiero potro que escarba la tierra y relincha de bravura atado al palenque. El audaz candidato antes de su intento recibía los consejos de un piloto. Las mas de las veces el consejero sabía apenas un poquito mas que el alumno y así el angelical vuelo de bautismo no de diferenciaba tanto de la ruleta rusa.
Curiosamente esta situación no cambió mucho por cuanto los primeros inspectores designados por el Departamento de Comercio para tomar las pruebas de pilotaje civil (previo al otorgarmiento de la licencia) no eran pilotos. Algunos de ellos ni se animaban a subir a un avión. Se quedaban en tierra mientras el candidato a obtener el brevet de piloto decolaba, efectuaba alguna que otra maniobra libre, daba una vuelta de pista y aterrizaba. Si terminaba su brevísimo examen sin los huesos rotos, y con el avión entero en una sola pieza, un nuevo piloto había nacido para el mundo. Un examen mas o menos del mismo estilo de rigurosidad se empleaba en esa época para certificar los motores y el fuselage (la armazón estructural de los aviones).
En 1930 se creó el organismo llamado Administración de la Aeronáutica Civil que mejoró la legislación hasta entonces vigente adoptando medidas de seguridad mas exigentes.. Comenzaron a incluirse los primeros exámenes escritos para obtener la licencia de piloto. Mientras tanto la industria aeronáutica siguió avanzando rápidamente. Concluída la Segunda Guerra Mundial y gradualmente se fueron implementando certificados de piloto con distintas categorías o niveles, y certificaciones de motores y aeronaves similares a los que tenemos actualmente. En 1959 la Administración de Aeronáutica Civil vió cerrado su ciclo para dar lugar a una organización profesional más apta para resolver la problemática de la aviación moderna.
FEDERAL AVIATION ADMINISTRATION -FAA
(ADMISTRACION FEDERAL DE AVIACION)
Con la reoganización general del Gabinete Federal de 1970 se creó la actual Federal Aviation Administration, frecuentemente mencionada por su sigla FAA Este importantísimo organismo del gobierno federal americano tiene tres funciones primarias:
1) Redactar las reglas que gobiernan y regulan la aviación civil (FAR -AIM que mas adelante se explicitan)
2) Elaborar y proponer las políticas aéreas de largo plazo.
3) Controlar el cumplimiento de las reglas aéreas en vigencia.
Tiene asimismo una misión adicional de enlace con la Comisión Nacional de Seguridad del Transporte (National Transportation Safety Board, que interviene en la investigación de los acidentes aéreos y de otros medios de transporte, finalizado el estudio los cuales aconseja medidas preventivas para optimizar la seguridad).
FAR : Las regulaciones federales de aviación.
Es muy comun que el pasajero lea en un conspicuo cartel del aeropuerto o sea informado por el despachante de embarque del vuelo que "la ley federal (sic) prohibe -por ejemplo- llevar cortaplumas, encendedores y animales sueltos en la cabina del avión". Hay innumerables restricciones. A qué ley federal se están refiriendo?: Es a la contenida en el Código de Regulaciones Federales de Aviación ( Federal Aviation Regulations) que se abrevia FAR. Los aspectos de seguridad y en general todos los relativos a la industria aeronáutica, como la construcción de aeronaves, otorgamiento de licencias (pilotos, intructores, mecánicos, escuelas), operacion y tránsito aéreo de aeropuertos (ATC), management del espacio aéreo y de infraestructura, registro de aviones, mantenimiento de aeonaves, instrumentos, comunicaciones aéreas, ayudas a la navegación, definición de términos aeronáuticos, etc, están en las FAR. Las ediciones de las FAR normalmente se editan en un libro (precio $ 25) que tambien incluyen el AIM (Aeronautical Information Manual). Es el libro esencial tanto para los profesionales como para los aficionados y aun los curiosos que se interesen por el medio aéreo que invariablemente signa nuestras vidas.Es un texto de fácil lectura, con buenos gráficos y hasta ameno para quienes tengan algún tipo de interés en este novedoso tema. Las enmiendas que vayan saliendo pueden conseguirse mediante suscripciones, compra individual, o bajándolo de Internet.. Tambien hay ediciones en CD.
Conviene tener en cuenta, sin embargo, que cuando las FAR -Regulaciones Federales de Aviación- son invocadas formalmente ( por ejemplo en sede judicial), hay que referirlas con su designación legal correcta en partes y secciones del " Title 14 of the Code of Federal Regulations", porque integra ese amplio Código Federal que regula practicamente todos los aspectos de la aviación no militar.
Si tuvieramos que destacar la seriedad en un sistema para crear normas de aplicación general pública, el de la Federal Aviation Administration tendría que estar entre los favoritos. Toda regulación se estudia, establece,
controla y perfecciona con innegable razonabilidad. Se descartan intereses sectarios o maratónicas sesiones para sacar leyes en un plazo perentorio corriendo riesgos innecesarios a causa de la imprevisión, la premura, o las pasiones y presiones del momento. El derecho administrativo americano es la base sobre la cual se apoya ese ordenamiento legal. Para una mejor comprensión conviene repasar sumariamente algunos conceptos esenciales sobre la organización y funcionamiento del gobierno federal en lo relativo a legislación. Es función de la rama legislativa sancionar las leyes federales. La rama ejecutiva -incluyendo sus numerosas agencias y administraciones- se encarga de ponerlas en ejecución y controlar su cumplimiento. La rama judicial es quien interpreta la ley federal. y aún las leyes de los estados americanos que contengan una cuestión federal.
Procedimiento administrativo formador
de las regulaciones para aviación
La ley federal requiere que todos los departamentos, agencias y administraciones del gobierno federal que adoptan regulaciones lo hagan conforme al procedimiento que luego se mencionará en lineamientos generales. Obliga tanto a la FAA como al IRS (Internal Revenue Service - Dirección Impositiva), la Comisión Federal de Comunicaciones, la Administración de la Salud y Seguridad Ocupacional, etc. Los organismos gubernamentales americanos no son elementos estancos, ni operan en el vacío. Estan bien interconectados, se intercambian la información pertinente, de modo tal que el producto final de cualquier regulación es el resultado consensuado de un gran equipo gubernamental.
Para originar cualquier regulación aérea, o para moficar una ya existente. la FAA (Administración Federal de Aviación) emite un documento llamado "Notice of Proposed Rule Making" conocido por su sigla NPRM. En ese documento se explica a la industria, a todos los sectores interesados en la materia, y al público, los fundamentos, finalidades y contenidos de la nueva regulación propuesta o modificaciones a otra existentes. La ley federal dispone que se acuerde un plazo razonable para que los receptores de la NPRM tengan tiempo de estudiarlas y exponer sus puntos de vista y propuestas al respecto. Si existieran condiciones de urgencia la FAA adopta las medidas que estime correponder. Frecuentemente la industria considera corto el plazo acordado y la FAA lo alarga a pedido de partes interesadas. Ya dijimos antes que todas las agencias y administraciones federales deben ajustarse al mismo procedimiento.
Finalizado el período dado para elevar los comentarios de los afectados por la regulación propuesta, y teniendo en cuenta el interés del público, la FAA analiza las consideraciones reunidas y las toma en cuenta para la redacción de la norma.
Muchas regulaciones propuestas en los últimos años quedaron abandonadas o fueron significativamente modificadas debido a la influencia ejercida por la opinión de profesionales y comentarios del público afectado ya que el ciudadano común -individualmente o sindicalizado- puede participar. No quedan dudas de que el comentario del público es crucial y definitorio y es la etapa mas importante de todo el proceso administrativo. Puede decirse que es en este tipo de proceso donde realmente la persona común eventualmente afectada puede expresar libremente su voz y su opinión es tenida en cuenta. Un conocido ejemplo es la reciente creación del Certificado de Piloto Recreacional (con requisitos menos exigentes y nivel parecido al de Piloto Privado, pero con ciertas restricciones) impulsado en buena medida por el gran apoyo popular.
Cuando el procedimiento ha completado su ciclo y se ha llegado a una decisión final, la FAA (Administración Federal de Aviación) envía a las partes interesadas el documento FNRM, sigla correspondiente a "Final Notice of Rule Making" que incluye el texto definitivo de la regulación y fija la fecha de su entrada en vigencia.
El tema de la industria, actividades y regulaciones aéreas es casi inagotable y se expande día a día con los avances de la tecnología aeronáutica, espacial, y de otros campos científicos conexos. La aviación comenzó con un brevísimo vuelo recto y nivelado, a velocidad casi en el límite de la pérdida de sustentación, en un endeble aparato de madera y tela.. Hoy estamos en la era de los aviones supersónicos y de los majestuosos trasantaticos del aire que unen por aire los continentes en forma rápida, segura y confortable. Tiempo atrás nada de eso era previsible. Vivimos un sueño prodigioso hecho realidad que supera las fantasías de Julio Verne. Aunque no sea un detalle material y ostensible buena parte de esta creación humana y de su seguridad se apoya en las simples pero sabias regulaciones aeronáuticas.
Roberto Eustaquio
Abogado -San Diego, California
universitas@earthlink.net